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  2. 加強和改革職業衛生工作 逐步實現職業安全衛生監管一體化(轉載)

    2013年3月4日

    一、我國職業衛生工作存在的問題

    (一)概念不清。就工業化國家一般經驗來看,職業衛生工作主要指防控勞動過程中各種有害因素對勞動者健康的傷害。按照國標GB/T15236-94的定義,職業衛生是指“以職工的健康在職業活動中免受有害因素侵害為目的的工作領域及在法律、技術、設備、組織制度和教育方面所采取的相應措施”。在實際工作中,長期以來存在著把“職業衛生”混同于“職業病防治”的含混認識。職業衛生重在減少和消除可能導致職業病的各種有害因素(物理、化學、生物),主要是通過工程技術措施、個體防護和管理等措施,盡量避免或減少職業危害對勞動者的傷害。職業病是職業衛生工作的結果。職業病的防治包括預防和治療。如果從“職業病防治”的概念出發,職業衛生大致上約等于職業病的預防,而職業病的治療屬于醫學的范疇。

    (二)體制不順。由于對職業衛生的概念不清,對其內涵外延理解上的歧義,導致在職業衛生的監督管理上一直存在著體制不順的問題。建國以來,職業衛生監管體制經歷了三次變革,都與概念理解不準確密切相關。1949-1998年,職業安全衛生工作雖然由勞動部門主導,但仍然存在部門間的相互爭奪和扯皮現象。1998年-2003年,職業安全、職業衛生體制分割,前者由經貿委(后國家安全監管局)負責監管,后者由衛生部負責監管。2003年至今,分工體制將職業衛生工作本身再次分割,職業衛生工作中作業場所的監督檢查由衛生部交給國家安全監管部門監管。我國現行分工體制,不僅將職業安全與職業衛生進行了拆分,而且還將其中的職業衛生的相關工作內容再次進行分離,分屬不同的部門,使其相對的完整性受到損害,加之我國部門之間的工作配合存在一些問題,更使實際工作難以開展。

    (三)兩法并立。由于職業衛生監管體制不順,導致了在法律上職業安全、職業衛生分離立法、分割監管的現狀。1998年的政府機構改革,原先由勞動部門負責的職業衛生工作內容整體劃歸衛生部。在衛生部的積極推動下,全國人大常委會于2001年頒布了《職業病防治法》;2002年,全國人大常委會頒布了《安全生產法》,形成了目前我國職業安全與職業衛生分離立法、分別規范的現狀。由于我國立法以部門推動為主的特點,職業衛生并不包括在《安全生產法》之中,并且《職業病防治法》與《安全生產法》在法律上具有相等的法律位階。

    (四)職業危害形勢嚴重。由于職業衛生工作體制的反復變化,使職業衛生監管事實上不斷弱化,隨著我國經濟體制改革不斷深化、經濟總量不斷增大,職業危害也呈上升趨勢。特別是2003年職能調整后,衛生部門失去執法權,不能再到企業進行執法,安監部門由于職能劃分不合理,大多數尚未承接此項職能,造成兩不管狀態,使得職業衛生監管出現“真空”狀態,導致目前我國職業危害形勢十分嚴峻。

    根據上世紀60年代美國的實際情況,職業病罹患與工亡(相當我國安全生產中“工礦商貿企業”統計項)的人數比約為9:1,考慮近十年我國職業安全監管力度較大,職業衛生相對薄弱的情況,我國實際遭受職業病傷害的人數與工亡人數的比例不會小于此數,由此推算我國實際每年罹患各類職業病的勞動者數量會在10萬人以上。根據我國的經濟結構、人口素質和就業特點分析,在這一巨大的職業病人群中,大部分都是農民工。他們在進城、在鄉務工的過程中,按時足額領受報酬都無法保障的情況下,健康權利更無從談起。當他們受到職業傷害后,相關權利和救濟更是無法得到落實,這一結果對其家庭來說無疑具有毀滅性,對社會來說,其負擔、其代價無疑太過于沉重。因此,職業衛生現狀無論是對構建和諧社會,還是對國民經濟所需要的人力資源可持續的供給都已經構成了現實的威脅。

    二、一般工業化國家職業安全衛生一體化的演變歷史

    職業安全衛生是工業化帶來的社會經濟問題,作為雇傭勞動過程表現出來的突出勞動關系問題之一,在西方國家大致經過了如下幾個歷史事件的演變:

    1、1802年英國的《學徒健康法》是現代勞動法的開端,也是職業安全健康(衛生)問題引起重視的起點。

    英國工業化之初的圈地運動,使失去土地的農村人口大量涌入城市(與我國當前存在大量家庭和戶籍仍然在鄉的農民工的情況大不相同)。在他們適應城市化和工業化過程中出現了大量的社會問題,其中包括他們的子女因生活無著落而淪為流浪兒童。初期,這些兒童由教會負責收養,并進行文化和勞動方面的訓練。進入18世紀中葉以后,由于流浪兒童太多,教會不堪重負,只能將其大批送往規模較大的棉紡廠做學徒工,由教會和工廠簽訂合同,由兒童做工來維持自身的生計。這一慈善性的措施經過一段時間實施以后,帶來了嚴重的問題:資本家高強度地剝削和壓榨這些學徒,他們的工作時間多在14-18小時,居住和生活條件極為惡劣,身體健康和心靈受到極大傷害,引起了社會廣泛的震驚和關注。由慈善家、實業家、空想社會主義創始人之一羅伯特.歐文推動,終于在1802年由英國議會頒布了《學徒健康法》。該法對企業如何保護學徒工這一特殊群體的健康規定了一系列具體的法律義務。由于是世界上第一部對勞動者的身體健康實行保護的立法,該法被稱為當代勞動關系法律制度的開篇之作。

    1819年在《學徒健康法》的基礎上頒布了《工廠法》,其中包括有大量職業安全和職業衛生的法律規范。以《工廠法》為代名詞的勞動法由英國開始,隨后在整個工業化國家傳播和擴散,一直持續到20世紀初。英國的《工廠法》在不同年代經過多次修改,適用范圍由棉紡廠擴大到所有工廠、礦山,包括作坊,保護對象由學徒擴展到所有童工,再到青工、女工、礦工,最終到所有的工人,持續到1967年最后一次修改,一直引領著世界的相關立法。

    2、1880年英國的《雇主責任法》確立工傷領域的無過錯責任原則。

    由于工業生產連續化、集中化和規?;纳a方式,帶來高度的危險性,使勞動者生命安全時常受到威脅,工亡、工傷經常發生,由此引發了責任認定、受害者救助救濟等一系列問題。英國1880年頒布的《雇主責任法》確立了無過錯責任,即勞動過程中造成傷害,不管雇主有無直接的過錯,都要承擔賠償責任,首次在法律原則的層次上確立了對勞動者的特別保護(德國1872年的《國家責任法》雖早于英國確立了同樣的法律原則,但因英國該法對其他工業化國家影響更大,而被稱為這一新的法律原則確立的標志)。

    在過往的法律發展中,民事法律關系(勞動法誕生之前勞動關系一直被視為一般民事法律關系,適用合同法)的責任認定一直適用過錯責任原則,即無過錯(過失)不承擔責任,有過錯(過失)才承擔相應責任,責任人承擔責任的范圍與幅度以其過錯(過失)的程度為限。工傷領域無過錯責任原則的確立,不僅使過錯責任原則的普適性受到限制,而且使勞動關系徹底擺脫了民事關系領域的傳統認知,成為一個全新的社會法領域,在法律發展史上具有劃時代的意義。

    1883年,由德國率先實行的對勞動者實行的強制工傷保險制度在各工業化國家推廣、完善,到當代各國家實行的完善的現代工傷保險制度,使這一原則得到了普遍的認同和適用。

    3、1906年英國的《工人賠償法》,奠定了職業安全與職業衛生成為同一性工作領域的基礎。

    由《學徒健康法》為開端的工廠法(勞動法),雖然將勞動安全和健康作為勞動關系中的重要問題進行了規范,為雇主設定了一系列的法定義務,為勞動者設立了一系列特別的權利?!豆椭髫熑畏ā芬泊_立了由雇主對工傷負全責的特別法律原則,但在這一時期對勞動過程中勞動者的安全和健康權利的認識和保護存在不清晰、不明確的缺陷,仍然有待深化。其中對即時的顯性的工傷、工亡的規范力度更大,對隱形的具有潛伏期長的職業健康傷害流于寬泛和原則,缺乏具體、明確的可操作的法律措施。經過較長時間的累積和強化以后,職業危害,像煤炭行業的塵肺、紡織行業的褐肺病等愈益嚴重,受害群體加大,傷害程度加劇,凸現成為社會問題。為此,1906年英國議會頒布了《工人賠償法》,將當時表現突出、可明確界定的6種職業病納入工傷賠償范圍。該法的頒布不僅使職業健康(衛生)問題引起了社會和立法者重視,而且開創了職業安全和職業衛生實施統一監管,使職業安全衛生這一領域的同一性和工作范圍得到初步確立。

    4、1970年美國《職業安全衛生法》奠定了職業安全衛生法律制度及工作體制的現代基礎。

    進入20世紀以后,隨著工業化在各主要西方國家的深化,生產活動的集中化、規?;_到空前的程度,生產過程的連續化、機械化和一系列新興行業的興起使得勞動過程中的危險性、危害性大大加強。同時,二次大戰以后,世界相對和平,財富大幅增加,冷戰造成的兩大社會制度陣營的對立和競賽,使西方發達國家更重視和加強了對勞動者權利保護性立法,使其系統化,權利義務結構體系化。職業安全衛生作為其中的一個重要的相對獨立領域不僅愈益明確,而且得到了迅速的發展和完善。

    二次世界大戰成就了美國世界第一強國的事業。二戰以后,隨著軍事技術不斷在其國民經濟各個部門得到應用,使其擁有世界最為先進、最為強大的工業經濟。由于其生產組織系統、技術系統越來越復雜化,生產工藝過程中的有害物質和危害因素越來越多,職業安全衛生問題也越來越嚴重和突出。在上世紀60年代,美國每年約有6000多人死于工傷,50000多人死于工作造成的職業疾病,600萬人受到程度不同的非致命傷害,估計造成經濟損失高達1100億美元。1970年美國國會運用憲法賦予其管理州際國際貿易的聯邦權力,頒布了世界上首部《職業安全衛生法》,以特別法的方式,將職業過程中的勞動傷害問題作為一個專門的領域予以統一規范和監管。

    美國《職業安全衛生法》奠定了現代職業安全衛生法律制度表現在以下幾個方面:(1)繼承了過去工業化國家在這一領域所創造和積累的成果。比如,立法開宗明義,載有:“所有雇主都應為每一雇員提供安全保障,確保其在工作場所免于遭受可確知的,致命或可能致命或嚴重身體傷害的危害因素的傷害”嚴格的一般責任條款,使無過錯責任原則得以貫徹始終;“職業安全衛生法”的法名不僅繼承了工作場所的安全與健康具有同一的性質,而且更加突出了其作為勞動關系領域中一個特殊問題的重要性與專業性。(2)根據美國的體制特點,由成文法授權組建了專門的行政執法機構——職業安全衛生局和專業的技術支撐機構——職業安全衛生研究所。兩個機構都由國會直接撥款,并在該法授權范圍內獨立地開展相關工作。

    該法所設定的特殊的權利義務關系及其體制架構對其他工業化國家的影響,更顯示了其在該領域的奠基者地位。1972年,日本模仿該法頒布了其《工業安全衛生法》,1974年英國頒布了《勞動安全衛生法》,其他主要工業化國家也陸續頒行了相同或相似的法律。我國臺灣地區也于1974年頒布了《勞工安全衛生法》。與英美法律傳統不同的法、德兩國在1973年分別頒行了《勞動災害防治法》和《勞動安全法》,“職業安全與衛生”在歐洲大陸國家竟被“勞動災害”和“勞動安全”所替代,可見“職業安全”和“職業衛生”難以分割。甚至聯合國的專門機構國際勞工組織都按這一思路,于1981年通過和頒布了綜合性的155號《職業安全和衛生及工作環境公約》。我國全國人大常委會已于2006年批準該項公約,其對我國已具有拘束力。

    三、加強和改革我國職業衛生工作的建議

    職業衛生工作貫穿于經濟活動的全過程,著眼于人的健康,立足于減少職業危害,旨在保護勞動者的生命安全,是科學發展觀的重要內涵之一,是構建和諧社會的重要組成部分和保障手段。做好職業衛生工作,讓所有勞動者享有安全、健康、舒適的工作環境,身心受到應有的關愛與保護,安全得到有效保障,是踐行“三個代表”重要思想、維護最廣大人民群眾根本利益的具體體現,對于構建社會主義和諧社會,維護社會政治穩定,促進經濟和社會的全面、協調、可持續發展,具有重要的現實意義。

    鑒于我國目前職業衛生的嚴峻形勢,加強職業衛生工作極為迫切。應加大相關工作力度,加強隊伍建設,加強職業衛生執法工作,履行法定職責,促使企業履行保護職工健康的相關義務,盡快地扭轉被動局面。繼續深入研究分析職業衛生工作的特點,澄清相關概念,明確職業衛生與職業病防治的區別,突出職業衛生工作重在預防的特征;花大力氣進一步理順監管體制,改變目前職業衛生分割監管的現狀,從根本上解決職業衛生監管真空的問題;借鑒工業化國家的一般做法,在體制理順的前提下,推動職業安全與職業衛生立法的歸并和一體化,以利于整合政府行政資源,提高行政效率。

    從長遠來看,推動職業安全衛生的一體化,既是職業安全衛生工作自身特點決定的,又是安全監管部門未來生存、發展的需要。工業化國家經過200多年的反復探索和積累,迄今已經較為明確職業安全與職業衛生屬于同一工作領域,具有相同的性質,二者涉及勞動者在勞動過程中的基本權利,是同一問題的兩個不同方面的工作,只是程度有所不同,工作方式存在一定差別,彼此密不可分。目前在主要發達國家,工傷事故已經得到有效遏制,職業安全問題已較好得到解決,而職業健康危害、職業衛生監管工作則成為這一領域工作的重點,并且隨著產業結構的變化,新的職業不斷產生,使這一領域的工作越來越走向高度專業化。我國目前雖然安全生產任務仍然比較艱巨,但是通過努力走出事故易發期,實現安全生產形勢的穩定好轉是必然的。因此,目前應逐步理順職業衛生體制,實現職業安全衛生一體化。

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